شورای نگهبان و نظارت بر انتخابات و همه‌پرسی
علی زمانیان جهرمی
در نظریات مربوط به حاكمیت، بین حاكمیت مردمی و حاكمیت ملی تفاوت وجود دارد. در حاكمیت مردم هر یك از افراد حق تعیین سرنوشت فردی و اجتماعی خویش را دارد (دموكراسی مستقیم) در حالی كه در حاكمیت ملی قدرت یكپارچه و متحد مجموعه افراد از طریق نمایندگی (دموكراسی غیرمستقیم) بر سرنوشت افراد فعلیت می یابد. در این خصوص اصل 56 قانون اساسی مقرر می دارد: «هم او (خداوند) انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاكم ساخته است» كه مبین حاكمیت مردم و دموكراسی مستقیم است و در قسمتی دیگر اعلام می نماید: «ملت این حق خداداد را از طرقی كه در اصول بعد می آید اعمال می كند.» كه نشان دهنده قبول حاكمیت ملی و دموكراسی غیرمستقیم است. در اصول مذكور حاكمیت ملی و مردمی به این ترتیب تضمین شده كه «هیچ كس نمی تواند این حق الهی را از انسان سلب كند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد.»
به عبارت روشن تر، اولاً حاكمیت مردم موهبت الهی است كه هیچ كس حق سلب آن را از آنان ندارد، فلذا سلب حاكمیت عمل غاصبانه ای است كه همواره در مقابل آن باید ایستادگی نمود. ثانیاً هیچ كس حق انتقال حاكمیت مردم را به فرد یا گروه خاص ندارد؛ از این رو كلیه افرادی كه مدیریت سیاسی جامعه را بر عهده دارند تنها از طریق انتخابات سالم و صحیح، مشروعیت اعمال قدرت از طرف مردم را خواهند داشت.
حق حاكمیت مردم بر سرنوشت اجتماعی و سیاسی خویش مشاركت عملی و همه جانبه آنان را ایجاب می كند؛ قانون اساسی جلوه های مختلفی از مشاركت حقوقی، سیاسی و اجتماعی مردم را پیش بینی نموده است:
از نظر حقوقی، حكومت جمهوری اسلامی با رأی ملت ایجاد شده است.
(اصل 1) در این نظام، اداره امور كشور به اتكای آرای عمومی است.
(اصل 6) همچنان كه مردم در انتخاب رهبری (اصل 107 و 108)، ریاست جمهوری (اصل114)، نمایندگی مجلس شورای اسلامی (اصل62) و شوراهای محلی (اصل100) مشاركت مستقیمی و غیرمستقیم دارند. از نظر سیاسی، احزاب و جمعیت ها، انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی و اقلیت های دینی شناخته شده آزادند، مشروط به این كه اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نكنند. (اصل26) به این ترتیب حضور متشكل و خودجوش مردم در صحنه سیاسی، امكان نزدیكی آنان به اعمال حاكمیت از طریق رقابت های حزبی را فراهم می كند. از نظر اجتماعی، دعوت به خیر و امر به معروف و نهی از منكر وظیفه است همگانی و متقابل بر عهده مردم نسبت به یكدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. (اصل8) در این مشاركت ارشادی، مردم قادر خواهند بود سهمی اساسی در نظارت بر اعمال دولت و سالم سازی جامعه بر عهده داشته باشند.
نقش مردم در تعیین سرنوشت خویش از طریق مشاركت همگانی در امور سیاسی اعمال می شود. در این امر مهم همه افراد مردم به صحنه سیاسی دعوت می شوند و مدعیان زمامداری از بین آنان داوطلب و انتخاب می شوند تا اریكه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود بگیرند. برآیند آزادی آرای مردم و رقابت های سیاسی داوطلبان پدیده ای است كه آن را «اداره امور كشور به اتكای آرای عمومی» (اصل 6) می شناسند. این آزادی و رقابت باید سالم و مطلوب باشد؛ ولی میل به قدرت عاملی است كه اكثراً رقابت ناسالم و مكارانه را به همراه خود آورده در آرای مردم اختلال و فساد ایجاد می نماید. به این خاطر است كه برای احتراز از مفاسد احتمالی، امر نظارت بر آرای عمومی در تمام كشورهای مردم سالار مورد قبول قرار گرفته است. این نظارت باید به دست كسانی باشد كه علاقه و منفعت خاصی نسبت به نتیجه انتخابات نداشته باشند تا بتوانند درستی و امانت لازم را در كار نظارت بی طرفانه به كار گیرند.
از آن‌جا كه نظارت شورای نگهبان می‌تواند مطمئن‌ترین طریق كنترل و نظارت بر اجرای قوانین و رسیدن به نتایج واقعی انتخابات باشد، قانون گذار اساسی در اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه¬پرسی را بر عهده وی قرار داده است. این نظارت استصوابی، عام و در تمام مراحل و امور مربوط به انتخابات جاری بوده و هدف نهایی آن حفظ و صیانت از آرای مردمی می باشد. به منظور اعمال نظارت دقیق در چهارچوب قانون انتخابات و آیین نامه اجرایی و نظارت مربوطه به نحوی برنامه ریزی شده تا كلیه ناظرین شعب اخذ رأی با فراگیری آموزش های لازم به بهترین وجه امور را هدایت و اجرا نمایند.
بررسی مفهوم نظارت اطلاعی و استصوابی
نظارت خود به دو نوع نظارت اطلاعی و استصوابی تقسیم می شود. بر این اساس «ناظر اطلاعی» ناظری است كه اعمال نماینده باید با اطلاع او باشد و عدم تصویب او خدشه به عمل وارد نمی كند. او می تواند از طریق اعلام تخلف متولی یا نماینده به دادگاه، نظارت خود را كاملاً عملی سازد. از سویی ناظری كه باید اعمال متولی را تصویب كند، ناظر استصوابی است. ناظری كه تنها باید از اعمال مجری آگاه شود ناظر اطلاعی است كه می تواند تجاوز مجری را به مقام عمومی گزارش كند، اما این كه چگونه وضعیت ناظر و نوع نظارت او مشخص و معلوم می شود می توان گفت ناظری كه بدون قید معین می شود ناظر اطلاعی است و لزوم تصویب عمل مجری باید به تصریح و یا قرینه اثبات شود.
می توان نظارت استصوابی را به تعبیر دیگری به این شكل بیان كرد: نظارت استصوابی كه گاه به عنوان نظارت كامل نیز به كار می رود در جایی است كه اعمال مجری باید به تصویب ناظر برسد بدون این كه او بتواند پیشنهاد كننده باشد. علاوه بر تفاوت جوهری بین اطلاع و تصویب می توان ملاك دیگری برای نظارت اطلاعی و استصوابی بیان نمود و آن ارجاع امر به مقام قانونی (دادگاه صالح) در صورت تخلف مجری در فرض نظارت اطلاعی است، در حالی كه در مورد نظارت استصوابی چنین نیست.
در برخی از اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اگر چه لفظ نظارت مطرح نشده است اما ماهیت كار به گونه ای است كه معنایی غیر از نظارت از آن بر نمی آید:
یكم: نظارت ریاست جمهوری
بنابراصل 121 قانون اساسی، رییس جمهور سوگند یاد می كند كه پاسدار مذهب رسمی و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی باشد. لازمه اصلی پاسداری نوعی نظارت است كه ابتدائاً باید نظارتی باشد تا براساس آن پاسداری مصداق پیدا كند. رییس جمهور در صورت مشاهده خلاف، آن را به مقامات مربوطه معرفی می كند یا آن را ابطال می نماید. وی در این موارد می تواند علاوه بر دستورهای لازم و ارائه طریق تصمیم می گیرد. وی حتی گاهی در خارج از حوزه وظایف خود ارائه پیشنهاد نموده یا تصمیمات جدی تری مثلاً اخطار به اجرای قانون اساسی اتخاذ می كند.
دوم: نظارت مجلس شورای اسلامی (نظارت استصوابی مجلس بر امور اجرایی)
مجلس بر برخی از امور اجرایی نظارت دارد، به این معنا كه باید فعالانه وارد مسئله شده اجازه اجرای آن را به مقامات اجرایی بدهد و به تعبیر صریح تر و صحیح تر، مجلس نوعی نظارت استصوابی را در این موارد بر امور اجرایی اعمال می كند. این گونه نظارت را در چند اصل قانون اساسی می توان مشاهده كرد:
اصل 77:
عهدنامهها، مقاولهنامهها، قراردادها و موافقتنامههای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.
اصل78:
هر گونه تغییر در خطوط مرزی ممنوع است مگر اصلاحات جزیی با رعایت مصالح كشور، به شرط این كه یك طرفه نباشد و به استقال و تمامیت ارضی كشور لطمه نزدن و به تصویب چهار پنجم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی برسد.
اصل79:
برقراری حكومت نظامی ممنوع است. در حالت جنگٌ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتا محدودیتهای ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی‌تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی كه ضرورت همینان باقی باشد دولت موظف است مجددا از مجلس كسب مجوز كند.
اصل80:
گرفتن و دادن وام یا كمكهای بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد.
اصل82:
استخدام كارشناسان خارجی از طرف دولت ممنوع است مگر در موارد ضرورت با تصویب مجلس شورای اسلامی.
اصل83:
بناها و اموالی دولتی كه از نفایش ملی باشد قابل انتقال به غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتی كه از نفایش منحصر به فرد نباشد.
اصل 139:
صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موكول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی كه طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌كند.
دخالت و لزوم تصویب مجلس در این امور به نحوی مورد تأكید قرار گرفته است كه نظارت استصوابی را تصریح می كند.
نظارت مالی مجلس شورای اسلامی بر اعمال دولت از طریق دیوان محاسبات
اصل55:
دیوان محاسبات به كلیه حسابهای وزارتخانه‌ها،مؤسسات، شركتهای دولتی و سایر دستگاههایی كه به نحوی از انحاء از بودجه كل كشور استفاده می‌كنند به ترتیبی كه قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید كه هیچ هزینه‌ای ازاعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهی در محل خود به مصرف‌رسیده باشد. دیوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارك مربوطه رابرابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام‌نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید. این گزارش‌باید در دسترس عموم گذاشته شود.
نظارت مجلس شورای اسلامی بر اعمال قوای سه گانه:
اصل90:
هر كس شكایتی از طرز كار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه داشته باشد، می‌تواند شكایت خود را كتبا به مجلس شورای اسلامی عرضه كند. مجلس موظف است به این شكایات رسیدگی كند و پاسخ كافی دهد و در مواردی كه شكایت به قوه مجریه و یا قوه قضاییه مربوط است رسیدگی و پاسخ كافی از آنها بخواهد و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی كه مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند.
سوم: نظارت شورای نگهبان
اصل94:
كلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
علاوه بر موارد فوق نظارت مردم بر اعمال یكدیگر و نیز بر اعمال دولت (اصل هشتم قانون اساسی) كه تحت عنوان اصل امر به معروف و نهی از منكر معروف گردیده نیز اقتضا می كند كه حداقل دو گزینه نظارت مردم بر مردم و مردم بر دولت را نظارت اطلاعی به شمار آوریم.
موارد فوق اصولی از قانون اساسی بود كه علی رغم مطرح نشدن عنوان «نظارت» در آن اصول، اما ماهیت عمل مقام مربوطه، ماهیت نظارتی است.
در اصول زیر نیز لفظ «نظارت» به صورت صریح مورد استفاده قرار گرفته است و در هر كدام به نوعی از نظارت اطلاعی یا استصوابی اشاره شده است.
اصل ۹۹:
شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.
بند دوم اصل 110 (وظایف و اختیارات رهبر):
نظارت بر حسن اجرای سیاستهای كلی نظام.
بند سوم اصل 156 (وظایف قوه قضاییه):
نظارت بر حسن اجرای قوانین.
اصل 161:
دیوان عالی كشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاكم و ایجاد وحدت رویه قضایی و انجام مسئولیت¬هایی كه طبق قانون به آن محول می‌شود بر اساس ضوابطی كه رییس قوه قضاییه تعیین می‌كند تشكیل می‌گردد.
اصل 174:
بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری سازمانی به نام "سازمان بازرسی كل كشور" زیر نظر رییس قوه قضاییه تشكیل می‌گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می‌كند.
اصل 175:
در صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، آزادی بیان و نشر افكار با رعایت موازین اسلامی و مصالح كشور باید تأمین گردد. نصب و عزل رییس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با مقام رهبری است و شورایی مركب از نمایندگان رییس جمهور و رییس قوه قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هر كدام دو نفر) نظارت بر این سازمان خواهند داشت. خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین می‌كند.
آن چه در این مجال دارای بیشترین توجه این مقاله است، بررسی ماهیت نظارت شورای نگهبان است. گویاترین اصلی كه به موضوع نظارت شورای نگهبان اختصاص یافته، اصل 99 قانون اساسی است: «شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه¬پرسی را بر عهده دارد.»
این اصل تنها در صدد تعیین نهاد ناظر است و نوع نظارت یا كیفیت آن از این اصل مستفاد نمی شود. برای تشخیص نوع نظارت شورای نگهبان لازم است به این نكته توجه شود كه ممیزه اصلی دو نوع نظارت اطلاعی و استصوابی ـ غیر از معنای اطلاع و تصویب ـ وجود یك مقام ذی صلاح برای رسیدگی به تخلفات احتمالی مجری در اموری است كه ناظر به نظارت اطلاعی در آن گمارده شده است. در تمامی موارد نظارت اطلاعی چنین مقام ذی صلاحی مشاهده می شود. در موارد مطرح شده در قانون اساسی كه در آن ها نظارت اطلاعی مورد توجه بوده یك مقام ذی صلاح برای ارجاع امر به آن و تصحیح جریان كار نیز پیشبینی شده است. مثلاً نظارت سازمان بازرسی كل كشور بر حسن اجرای قوانین در دستگاه های اداری نظارتی اطلاعی است؛ چرا كه سازمان در صورت برخورد با تخلف حق هیچگونه اقدام عملی جز اطلاع به مقامات ذی ربط برای پیگیری امر و تصریح روند ندارد. اما در خصوص شورای نگهبان، در كنار نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نهاد ذی صلاح دیگری مشاهده نمی شود. بنابراین می توان نتیجه گرفت كه نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظارت استصوابی است. به این ترتیب برای گرایش قانون گذار اساسی در نوع و چگونگی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات قرینه وجود دارد. موارد متعددی از قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 9/5/1365 مؤید این امر است. ماده 3 این قانون، صلاحیت گسترده ای را برای شورای نگهبان در نظر گرفته است: «هیأت مركزی نظارت، بر كلیه مراحل و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت كشور در امر انتخابات و هیأت های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات نظارت خواهد كرد.» همچنین ماده 11 قانون مزبور به تصریح بیان داشته است: «نظر شورای نگهبان در مورد ابطال یا توقف انتخابات قطعی و لازم الاجرا است. ادامه انتخابات در حوزه هایی كه از طرف شورای نگهبان متوقف گردیده بدون اعلام نظر قطعی شورای نگهبان وجه قانونی ندارد و جز شورای نگهبان هیچ مقام و مرجع دیگری حق ابطال یا متوقف كردن انتخابات را ندارد.» ماده سوم قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی نیز مقرر می دارد: «نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به عهده شورای نگهبان می باشد، این نظارت عام و در تمام مراحل در كلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.» همچنین ماده هشتم قانون انتخابات ریاست جمهوری بیان می كند: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان است. این نظارت، عام و در تمام مراحل و در كلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.» مواد قانون نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری نیز با عبارات و مضامینی مشابه نوع و چگونگی نظارت شورای نگهبان را معین می كند.
در كنار موارد قانونی فوق، تفسیر شورای نگهبان از اصل 99 قانون اساسی كه در پی استفساریه رییس هیأت مركزی نظارت بر انتخابات صورت گرفت نیز قابل توجه است. در این تفسیر آمده است: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات و از جمله تأیید و رد صلاحیت كاندیداها می شود.»
از بررسی متن تفسیری فوق می توان به نكات زیر پی برد:
الف: مفاد اصل 99 قانون اساسی تنها معرفی نهاد ناظر است.
ب: این نظارت با استفاده از سایر اصولی كه به نظارت در آن ها اشاره شده استصوابی است.
ج: مؤید این استنباط از اصول قانون اساسی راجع به نوع و چگونگی نظارت، مفاد قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی است كه در آن قانون گذار عادی بدون هیچ گونه پیش فرض ذهنی، نظارت شورای نگهبان را عام و در كلیه امور راجع به انتخابات حتی مسأله تشخیص صلاحیت داوطلبان قرار داده است.
تأمل در این قوانین و ماده واحده های قانونی كه در مورد انتخابات و نظارت بر آن در فاصله بعد از تصویب قانون اساسی تا تفسیر سال 1374 شورای نگهبان از اصل 99 بیان گر آن است كه نظارت شورای نگهبان بر انتخابات استصوابی است. فلسفه واگذاری نظارت بر انتخابات به یك نهاد نظارتی مقتدر، نه تنها در ایران بلكه در نوع قوانین اساسی معاصر اقتضا می كند كه نظارت عام، تام، قطعی و لازم الاجرا و در همه امور مربوطه جاری باشد.
با این تفاصیل، نظر قانونگذار عادی نیز نسبت به نظارت شورای نگهبان كه برای اجرای اصل 99 به تصویب رسیده، نظارت گسترده استصوابی است كه در آن نه تنها شورای نگهبان راجع به هر امری كه مربوط به انتخابات است حق نظارت دارد بلكه هیأت مركزی نظارت به عنوان بازوی اجرایی شورا در امر نظارت، بر كلیه مراحل انتخاباتی نظارت خواهد كرد.
در كنار قانون اساسی، قوانین متعدد عادی نیز در خصوص نظارت شورای نگهبان بر انتخابات به تصویب رسیده است. اگر چه همه قوانین به عنوان «قانون نظارت» نام گذاری نشده است، ولی نوع و چگونگی نظارت در آن ها مشخص شده است. از جمله این قوانین می توان به قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 9/5/1365، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 7/9/1378 و اصلاحات آن، قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران و قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اشاره نمود.
نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری
این مجلس به دلیل ویژگی و اهمیتی كه دارد و همچنین تخصصی بودن ساختار تشكیل دهنده آن و نیز وجود صلاحیت ها و وظایفی كه در ارتباط با مهم ترین ركن نظام جمهوری اسلامی ایران یعنی نهاد رهبری دارد مورد عنایت بسیار زیاد قانون گذار اساسی قرار گرفته است تا حدی كه از ردیف امور اجرایی و اداری كشور خارج شده و در شأنی بالاتر به آن نگریسته شده است. اصل یكصدوهشتم قانون اساسی، این مجلس و چگونگی تشكیل آن را به ترتیبی غیر از ترتیب معمول در تشكیل مجالس مقرر داشته تقریباً همه امور این مجلس را به خودش واگذار نموده است: «قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، كیفیت انتخاب آنها و آییننامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهاء اولین شورای نگهبان تهیه و با اكثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد. از آن پس هر گونه تغییر و تجدید نظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است.»
قانون اولیه انتخابات خبرگان و نظارت بر آن ابتدائاً در تاریخ 10/7/1359 به حكم قانون اساسی توسط فقهای شورای نگهبان تدوین و تصویب و برای تأیید نهایی به حضرت امام خمینی (ره) تقدیم و پس از تأیید معظم له منتشر گردید. آیین نامه اجرایی آن نیز در 18/7/1361 به تصویب رسید. این قانون و آیین نامه بارها مورد اصلاح قرار گرفته است.
ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون انتخابات خبرگان مقرر می دارد: «پیش از شروع انتخابات از سوی شورای نگهبان 5 نفر از افراد مسلمان، مطلع و مورد اعتماد و دارای حسن سابقه به اكثریت مطلق آراء اعضای شورای نگهبان به عنوان هیأت مركزی نظارت بر انتخابات خبرگان انتخاب و به وزارت كشور معرفی می شوند. از پنج نفر عضو هیأت مركزی حداقل باید یك نفر از فقهای شورای نگهبان باشند.» ماده 66 همان آیین نامه بیان داشته است: «هیأت مركزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات خبرگان می تواند برای هر استان اعم از مركز استان، مركز شهرستان و بخش های تابعه و شعب ثبت نام و اخذ رأی به هر طریقی كه مصلحت بداند ناظر یا ناظرینی جهت نظارت بر انتخابات تعیین نماید.» هر چند تعیین ناظران بر عهده هیأت مركزی نظارت قرار گرفته است، اما با توجه به ماده 67 و 68 همان آیین نامه «شورای نگهبان در هر مورد كه صلاح بداند می تواند رأساً تمام یا برخی از ناظرین را انتخاب نماید.» علاوه بر آن در صورت تعلل، مسامحه یا قصور در انجام وظیفه از طریق هر یك از اعضای هیأت مركزی نظارت بر انتخابات آن ها را بركنار و جانشین آن ها را تعیین نماید. تبصره 1 ماده 2 قانون انتخابات و آیین نامه داخلی خبرگان مرجع تشخیص دارا بودن صلاحیت كاندیدا شدن برای مجلس خبرگان را تنها فقهای شورای نگهبان قانون اساسی دانسته است. شروع انتخابات خبرگان رهبری منوط به دستور رهبری است. ماده 65 آیین نامه بیان داشته است: «هیأت نظارت مركزی شورای نگهبان بر كلیه مراحل و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت كشور كه در امر انتخابات مقرر است و هیأت های اجرایی و آن چه مربوط به صحت انتخابات می شود نظارت خواهد كرد.» همچنین ناظر یا ناظران شورای نگهبان در كلیه سطوح انتخابات (شعبه ثبت نام و اخذ رأی بخش، شهرستان و استان) وظیفه مراقبت از اجرای دقیق موازین قانونی را بر عهده دارند و چنانچه مواردی از تخلف و تعلل را مشاهده نمایند موظفند نسبت به گزارش آن با رعایت سلسله مراتب اقدام نمایند. همچنین بر اساس ماده 74 آیین نامه «شورای نگهبان می تواند برحسب نظارت مستقلاً انتخابات را در هر یك از مراحل در كل و یا بعضی مناطق حوزه های انتخابیه با ذكر دلیل باطل اعلام نماید.» ابطال كل انتخابات یك حوزه انتخابیه یا توقف انتخابات و همچنین ابطال انتخابات شعبی كه در سرنوشت انتخابات حوزه انتخابیه تأثیر تعیین كننده دارند، از اختیارات خاص شورای نگهبان است.
نظارت بر داوطلبی و انتخابات ریاست جمهوری
وظیفه خطیر ریاست جمهوری اقتضا می كند كه رییس جمهور از شرایط ویژه و برجسته ای برخوردار باشد تا بتواند به طور شایسته ای به ایفای وظیفه خطیر خود بپردازد. هرچند رییس جمهور با رأی مستقیم مردم انتخاب می شود اما تشخیص شرایط ویژه مورد نظر برای مردم شاید مشكل و در برخی اوقات غیرممكن باشد. به این دلیل قبل از ورود به انتخابات لازم است صلاحیت داوطلبان توسط مرجع صالح بی نظر و متخصص مورد بررسی قرار گیرد و آن گاه آنان كه دارای جمیع شرایط باشند صلاحیتشان برای ورود به انتخابات مورد تأیید قرار گیرد. در این راستا بند 9 اصل 110 «صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی كه در این قانون می‌آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان برسد.» همچنین بر اساس اصل 118 قانون اساسی «مسئولیت نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری طبق اصل نود و نهم بر عهده شورای نگهبان است.» ماده 2 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری بیان داشته است: «هیأت مركزی نظارت، بر كلیه مراحل انتخابات و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت كشور و هیأت های اجرایی كه در انتخابات مؤثر است و آن چه مربوط به صحت انتخابات می شود نظارت خواهد كرد.» همچنین بر اساس ماده 7 همان قانون، «شورای نگهبان در كلیه مراحل در صورت اثبات تخلف با ذكر دلیل نسبت به ابطال یا توقف انتخابات سراسر كشور و یا بعضی از مناطق اتخاذ تصمیم نموده و نظر خود را از طریق رسانه های همگانی اعلام می نماید و نظر شورای نگهبان در این مورد قطعی و لازم الاجراست و هیچ مرجع دیگری حق ابطال یا متوقف كردن انتخابات را ندارد.»
در پایان در خصوص نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری این نكته قابل ذكر است كه تشخیص صلاحیت داوطلبان فقط به عهده شورای نگهبان است و هیأت مركزی نظارت در این مسأله دخالتی ندارد. علت این امر اهمیت بسیار زیاد ریاست جمهوری و همچنین توانایی شورای نگهبان در رسیدگی به این موضوع به علت تعداد كم داوطلبان است. همچنین در این انتخابات برخلاف انتخابات مجلس شورای اسلامی كه در برخی موارد هیأت مركزی نظارت، نظارت استصوابی را اعمال می نمود و بدون اطلاع به شورای نگهبان خود راجع به موضوع تصمیم می گرفت و آن تصمیم لازم الاجرا بود، هیأت های مركزی نظارت و ناظرین شهرستان ها به عنوان نیروهای عملیاتی شورای نگهبان صرفاً نظارت اطلاعی دارند و هرگونه تصمیم گیری راجع به هر مسئله ای از انتخابات به عهده شورای نگهبان است.
نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی
قوه مقننه جمهوری اسلامی ایران، نهادی است كه ریشه در آرای عمومی دارد و بر طبق ضوابط اساسی مدون، سهم قابل توجهی از حاكمیت در نظام سیاسی كشور را اعمال می نماید. قوه مقننه حق خدادادی مردم و مظهر اراده عام ملت است كه در آن سرنوشت اجتماعی و سیاسی مردم رقم می خورد و برنامه زندگی آنان پس از برخورد اندیشه ها، كنكاش، مذاكره، تبادل افكار و در نهایت كسب اكثریت آراء به صورت مجموعه ای مدون در مجاری اجرا قرار می گیرد. قانون اساسی در بیان حاكمیت ملت اعمال قوه مقننه را به دو صورت مقرر داشته است:
الف: اعمال غیرمستقیم قوه مقننه كه از طریق مجلس شورای اسلامی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشكیل می شود و مصوبات آن پس از طی مراحل قانونی برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ می شود.
ب: اعمال مستقیم كه همان همه پرسی است و در اصل 59 قانون اساسی به آن اشاره شده است.
بی شك فلسفه وجودی مجلس شورای اسلامی در تصمیم گیری های اصولی در امور كشور، تحققو تبلور عینی مضمون آیه «و أمرهم شوری بینهم» است كه قرآن آن را به عنوان تنها روش پسندیده به رسول اكرم صلی الله علیه و آله و سلم توصیه و بر آن تأكید فرموده است: «و شاورهم فی الأمر.»
مجلس شورای اسلامی با داشتن حق قانون گذاری درباره عموم مسائل (در چارچوب موازین اسلامی و حدود قانون اساسی) و اختیارات وسیع دیگری كه دارد عمده ترین ركن جمهوری اسلامی و بارزترین تجلی آرای عمومی است. اهمیت ویژه مجلس شورای اسلامی اقتضا كننده شرایط خاص در امر انتخابات و نظارت بر آن است. طبق اصل 62 قانون اساسی، شرایط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان و كیفیت انتخابات را قانون معین خواهد كرد. عدم تعیین این شرایط در قانون اساسی به دلیل آن است كه برخی از شرایط انتخاب كننده و انتخاب شونده منوط به مقتضیات زمان و مناسبات عمومی جامعه است كه با تحولات جاری كشور دچار تغییرات كلی می شود.
از آن جا كه مسئله نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی باید توسط نهاد مستقل و صاحب صلاحیتی انجام گیرد و چنین نهادی در نظام جمهوری اسلامی وجود خارجی داشت، این مسئولیت به طور مداوم بر عهده شورای نگهبان نهاده شده و در اصل نودونهم قانون اساسی بدان تصریح شد و آیین نامه اجرایی آن طی قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به تصویب اكثریت اعضای شورای نگهبان رسید.
نظارت بر همه پرسی و مراجعه به آرای عمومی
قانون اساسی در اصل 59 در مسائل بسیار مهم اعمال قوه مقننه را از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای عمومی مردم پیشبینی و اجرای آن را موكول به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی كرده است. بر اساس ماده 37 قانون همه پرسی جمهوری اسلامی ایران برای اجرای اصل 99 قانون اساسی نظارت بر همه پرسی به عهده شورای نگهبان است. ماده مزبور مقرر می دارد: «شورای نگهبان طبق قانون نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، بر همه پرسی و مراجعه به آرای عمومی نظارت خواهد كرد.»
به عبارت روشن تر، اولاً حاكمیت مردم موهبت الهی است كه هیچ كس حق سلب آن را از آنان ندارد، فلذا سلب حاكمیت عمل غاصبانه ای است كه همواره در مقابل آن باید ایستادگی نمود. ثانیاً هیچ كس حق انتقال حاكمیت مردم را به فرد یا گروه خاص ندارد؛ از این رو كلیه افرادی كه مدیریت سیاسی جامعه را بر عهده دارند تنها از طریق انتخابات سالم و صحیح، مشروعیت اعمال قدرت از طرف مردم را خواهند داشت.
حق حاكمیت مردم بر سرنوشت اجتماعی و سیاسی خویش مشاركت عملی و همه جانبه آنان را ایجاب می كند؛ قانون اساسی جلوه های مختلفی از مشاركت حقوقی، سیاسی و اجتماعی مردم را پیش بینی نموده است:
از نظر حقوقی، حكومت جمهوری اسلامی با رأی ملت ایجاد شده است.
(اصل 1) در این نظام، اداره امور كشور به اتكای آرای عمومی است.
(اصل 6) همچنان كه مردم در انتخاب رهبری (اصل 107 و 108)، ریاست جمهوری (اصل114)، نمایندگی مجلس شورای اسلامی (اصل62) و شوراهای محلی (اصل100) مشاركت مستقیمی و غیرمستقیم دارند. از نظر سیاسی، احزاب و جمعیت ها، انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی و اقلیت های دینی شناخته شده آزادند، مشروط به این كه اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نكنند. (اصل26) به این ترتیب حضور متشكل و خودجوش مردم در صحنه سیاسی، امكان نزدیكی آنان به اعمال حاكمیت از طریق رقابت های حزبی را فراهم می كند. از نظر اجتماعی، دعوت به خیر و امر به معروف و نهی از منكر وظیفه است همگانی و متقابل بر عهده مردم نسبت به یكدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. (اصل8) در این مشاركت ارشادی، مردم قادر خواهند بود سهمی اساسی در نظارت بر اعمال دولت و سالم سازی جامعه بر عهده داشته باشند.
نقش مردم در تعیین سرنوشت خویش از طریق مشاركت همگانی در امور سیاسی اعمال می شود. در این امر مهم همه افراد مردم به صحنه سیاسی دعوت می شوند و مدعیان زمامداری از بین آنان داوطلب و انتخاب می شوند تا اریكه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود بگیرند. برآیند آزادی آرای مردم و رقابت های سیاسی داوطلبان پدیده ای است كه آن را «اداره امور كشور به اتكای آرای عمومی» (اصل 6) می شناسند. این آزادی و رقابت باید سالم و مطلوب باشد؛ ولی میل به قدرت عاملی است كه اكثراً رقابت ناسالم و مكارانه را به همراه خود آورده در آرای مردم اختلال و فساد ایجاد می نماید. به این خاطر است كه برای احتراز از مفاسد احتمالی، امر نظارت بر آرای عمومی در تمام كشورهای مردم سالار مورد قبول قرار گرفته است. این نظارت باید به دست كسانی باشد كه علاقه و منفعت خاصی نسبت به نتیجه انتخابات نداشته باشند تا بتوانند درستی و امانت لازم را در كار نظارت بی طرفانه به كار گیرند.
از آن‌جا كه نظارت شورای نگهبان می‌تواند مطمئن‌ترین طریق كنترل و نظارت بر اجرای قوانین و رسیدن به نتایج واقعی انتخابات باشد، قانون گذار اساسی در اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه¬پرسی را بر عهده وی قرار داده است. این نظارت استصوابی، عام و در تمام مراحل و امور مربوط به انتخابات جاری بوده و هدف نهایی آن حفظ و صیانت از آرای مردمی می باشد. به منظور اعمال نظارت دقیق در چهارچوب قانون انتخابات و آیین نامه اجرایی و نظارت مربوطه به نحوی برنامه ریزی شده تا كلیه ناظرین شعب اخذ رأی با فراگیری آموزش های لازم به بهترین وجه امور را هدایت و اجرا نمایند.
بررسی مفهوم نظارت اطلاعی و استصوابی
نظارت خود به دو نوع نظارت اطلاعی و استصوابی تقسیم می شود. بر این اساس «ناظر اطلاعی» ناظری است كه اعمال نماینده باید با اطلاع او باشد و عدم تصویب او خدشه به عمل وارد نمی كند. او می تواند از طریق اعلام تخلف متولی یا نماینده به دادگاه، نظارت خود را كاملاً عملی سازد. از سویی ناظری كه باید اعمال متولی را تصویب كند، ناظر استصوابی است. ناظری كه تنها باید از اعمال مجری آگاه شود ناظر اطلاعی است كه می تواند تجاوز مجری را به مقام عمومی گزارش كند، اما این كه چگونه وضعیت ناظر و نوع نظارت او مشخص و معلوم می شود می توان گفت ناظری كه بدون قید معین می شود ناظر اطلاعی است و لزوم تصویب عمل مجری باید به تصریح و یا قرینه اثبات شود.
می توان نظارت استصوابی را به تعبیر دیگری به این شكل بیان كرد: نظارت استصوابی كه گاه به عنوان نظارت كامل نیز به كار می رود در جایی است كه اعمال مجری باید به تصویب ناظر برسد بدون این كه او بتواند پیشنهاد كننده باشد. علاوه بر تفاوت جوهری بین اطلاع و تصویب می توان ملاك دیگری برای نظارت اطلاعی و استصوابی بیان نمود و آن ارجاع امر به مقام قانونی (دادگاه صالح) در صورت تخلف مجری در فرض نظارت اطلاعی است، در حالی كه در مورد نظارت استصوابی چنین نیست.
در برخی از اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اگر چه لفظ نظارت مطرح نشده است اما ماهیت كار به گونه ای است كه معنایی غیر از نظارت از آن بر نمی آید:
یكم: نظارت ریاست جمهوری
بنابراصل 121 قانون اساسی، رییس جمهور سوگند یاد می كند كه پاسدار مذهب رسمی و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی باشد. لازمه اصلی پاسداری نوعی نظارت است كه ابتدائاً باید نظارتی باشد تا براساس آن پاسداری مصداق پیدا كند. رییس جمهور در صورت مشاهده خلاف، آن را به مقامات مربوطه معرفی می كند یا آن را ابطال می نماید. وی در این موارد می تواند علاوه بر دستورهای لازم و ارائه طریق تصمیم می گیرد. وی حتی گاهی در خارج از حوزه وظایف خود ارائه پیشنهاد نموده یا تصمیمات جدی تری مثلاً اخطار به اجرای قانون اساسی اتخاذ می كند.
دوم: نظارت مجلس شورای اسلامی (نظارت استصوابی مجلس بر امور اجرایی)
مجلس بر برخی از امور اجرایی نظارت دارد، به این معنا كه باید فعالانه وارد مسئله شده اجازه اجرای آن را به مقامات اجرایی بدهد و به تعبیر صریح تر و صحیح تر، مجلس نوعی نظارت استصوابی را در این موارد بر امور اجرایی اعمال می كند. این گونه نظارت را در چند اصل قانون اساسی می توان مشاهده كرد:
اصل 77:
عهدنامهها، مقاولهنامهها، قراردادها و موافقتنامههای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.
اصل78:
هر گونه تغییر در خطوط مرزی ممنوع است مگر اصلاحات جزیی با رعایت مصالح كشور، به شرط این كه یك طرفه نباشد و به استقال و تمامیت ارضی كشور لطمه نزدن و به تصویب چهار پنجم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی برسد.
اصل79:
برقراری حكومت نظامی ممنوع است. در حالت جنگٌ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتا محدودیتهای ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی‌تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی كه ضرورت همینان باقی باشد دولت موظف است مجددا از مجلس كسب مجوز كند.
اصل80:
گرفتن و دادن وام یا كمكهای بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد.
اصل82:
استخدام كارشناسان خارجی از طرف دولت ممنوع است مگر در موارد ضرورت با تصویب مجلس شورای اسلامی.
اصل83:
بناها و اموالی دولتی كه از نفایش ملی باشد قابل انتقال به غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتی كه از نفایش منحصر به فرد نباشد.
اصل 139:
صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موكول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی كه طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌كند.
دخالت و لزوم تصویب مجلس در این امور به نحوی مورد تأكید قرار گرفته است كه نظارت استصوابی را تصریح می كند.
نظارت مالی مجلس شورای اسلامی بر اعمال دولت از طریق دیوان محاسبات
اصل55:
دیوان محاسبات به كلیه حسابهای وزارتخانه‌ها،مؤسسات، شركتهای دولتی و سایر دستگاههایی كه به نحوی از انحاء از بودجه كل كشور استفاده می‌كنند به ترتیبی كه قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید كه هیچ هزینه‌ای ازاعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهی در محل خود به مصرف‌رسیده باشد. دیوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارك مربوطه رابرابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام‌نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید. این گزارش‌باید در دسترس عموم گذاشته شود.
نظارت مجلس شورای اسلامی بر اعمال قوای سه گانه:
اصل90:
هر كس شكایتی از طرز كار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه داشته باشد، می‌تواند شكایت خود را كتبا به مجلس شورای اسلامی عرضه كند. مجلس موظف است به این شكایات رسیدگی كند و پاسخ كافی دهد و در مواردی كه شكایت به قوه مجریه و یا قوه قضاییه مربوط است رسیدگی و پاسخ كافی از آنها بخواهد و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی كه مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند.
سوم: نظارت شورای نگهبان
اصل94:
كلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
علاوه بر موارد فوق نظارت مردم بر اعمال یكدیگر و نیز بر اعمال دولت (اصل هشتم قانون اساسی) كه تحت عنوان اصل امر به معروف و نهی از منكر معروف گردیده نیز اقتضا می كند كه حداقل دو گزینه نظارت مردم بر مردم و مردم بر دولت را نظارت اطلاعی به شمار آوریم.
موارد فوق اصولی از قانون اساسی بود كه علی رغم مطرح نشدن عنوان «نظارت» در آن اصول، اما ماهیت عمل مقام مربوطه، ماهیت نظارتی است.
در اصول زیر نیز لفظ «نظارت» به صورت صریح مورد استفاده قرار گرفته است و در هر كدام به نوعی از نظارت اطلاعی یا استصوابی اشاره شده است.
اصل ۹۹:
شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.
بند دوم اصل 110 (وظایف و اختیارات رهبر):
نظارت بر حسن اجرای سیاستهای كلی نظام.
بند سوم اصل 156 (وظایف قوه قضاییه):
نظارت بر حسن اجرای قوانین.
اصل 161:
دیوان عالی كشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاكم و ایجاد وحدت رویه قضایی و انجام مسئولیت¬هایی كه طبق قانون به آن محول می‌شود بر اساس ضوابطی كه رییس قوه قضاییه تعیین می‌كند تشكیل می‌گردد.
اصل 174:
بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری سازمانی به نام "سازمان بازرسی كل كشور" زیر نظر رییس قوه قضاییه تشكیل می‌گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می‌كند.
اصل 175:
در صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، آزادی بیان و نشر افكار با رعایت موازین اسلامی و مصالح كشور باید تأمین گردد. نصب و عزل رییس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با مقام رهبری است و شورایی مركب از نمایندگان رییس جمهور و رییس قوه قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هر كدام دو نفر) نظارت بر این سازمان خواهند داشت. خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین می‌كند.
آن چه در این مجال دارای بیشترین توجه این مقاله است، بررسی ماهیت نظارت شورای نگهبان است. گویاترین اصلی كه به موضوع نظارت شورای نگهبان اختصاص یافته، اصل 99 قانون اساسی است: «شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه¬پرسی را بر عهده دارد.»
این اصل تنها در صدد تعیین نهاد ناظر است و نوع نظارت یا كیفیت آن از این اصل مستفاد نمی شود. برای تشخیص نوع نظارت شورای نگهبان لازم است به این نكته توجه شود كه ممیزه اصلی دو نوع نظارت اطلاعی و استصوابی ـ غیر از معنای اطلاع و تصویب ـ وجود یك مقام ذی صلاح برای رسیدگی به تخلفات احتمالی مجری در اموری است كه ناظر به نظارت اطلاعی در آن گمارده شده است. در تمامی موارد نظارت اطلاعی چنین مقام ذی صلاحی مشاهده می شود. در موارد مطرح شده در قانون اساسی كه در آن ها نظارت اطلاعی مورد توجه بوده یك مقام ذی صلاح برای ارجاع امر به آن و تصحیح جریان كار نیز پیشبینی شده است. مثلاً نظارت سازمان بازرسی كل كشور بر حسن اجرای قوانین در دستگاه های اداری نظارتی اطلاعی است؛ چرا كه سازمان در صورت برخورد با تخلف حق هیچگونه اقدام عملی جز اطلاع به مقامات ذی ربط برای پیگیری امر و تصریح روند ندارد. اما در خصوص شورای نگهبان، در كنار نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نهاد ذی صلاح دیگری مشاهده نمی شود. بنابراین می توان نتیجه گرفت كه نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظارت استصوابی است. به این ترتیب برای گرایش قانون گذار اساسی در نوع و چگونگی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات قرینه وجود دارد. موارد متعددی از قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 9/5/1365 مؤید این امر است. ماده 3 این قانون، صلاحیت گسترده ای را برای شورای نگهبان در نظر گرفته است: «هیأت مركزی نظارت، بر كلیه مراحل و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت كشور در امر انتخابات و هیأت های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات نظارت خواهد كرد.» همچنین ماده 11 قانون مزبور به تصریح بیان داشته است: «نظر شورای نگهبان در مورد ابطال یا توقف انتخابات قطعی و لازم الاجرا است. ادامه انتخابات در حوزه هایی كه از طرف شورای نگهبان متوقف گردیده بدون اعلام نظر قطعی شورای نگهبان وجه قانونی ندارد و جز شورای نگهبان هیچ مقام و مرجع دیگری حق ابطال یا متوقف كردن انتخابات را ندارد.» ماده سوم قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی نیز مقرر می دارد: «نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به عهده شورای نگهبان می باشد، این نظارت عام و در تمام مراحل در كلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.» همچنین ماده هشتم قانون انتخابات ریاست جمهوری بیان می كند: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان است. این نظارت، عام و در تمام مراحل و در كلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.» مواد قانون نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری نیز با عبارات و مضامینی مشابه نوع و چگونگی نظارت شورای نگهبان را معین می كند.
در كنار موارد قانونی فوق، تفسیر شورای نگهبان از اصل 99 قانون اساسی كه در پی استفساریه رییس هیأت مركزی نظارت بر انتخابات صورت گرفت نیز قابل توجه است. در این تفسیر آمده است: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات و از جمله تأیید و رد صلاحیت كاندیداها می شود.»
از بررسی متن تفسیری فوق می توان به نكات زیر پی برد:
الف: مفاد اصل 99 قانون اساسی تنها معرفی نهاد ناظر است.
ب: این نظارت با استفاده از سایر اصولی كه به نظارت در آن ها اشاره شده استصوابی است.
ج: مؤید این استنباط از اصول قانون اساسی راجع به نوع و چگونگی نظارت، مفاد قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی است كه در آن قانون گذار عادی بدون هیچ گونه پیش فرض ذهنی، نظارت شورای نگهبان را عام و در كلیه امور راجع به انتخابات حتی مسأله تشخیص صلاحیت داوطلبان قرار داده است.
تأمل در این قوانین و ماده واحده های قانونی كه در مورد انتخابات و نظارت بر آن در فاصله بعد از تصویب قانون اساسی تا تفسیر سال 1374 شورای نگهبان از اصل 99 بیان گر آن است كه نظارت شورای نگهبان بر انتخابات استصوابی است. فلسفه واگذاری نظارت بر انتخابات به یك نهاد نظارتی مقتدر، نه تنها در ایران بلكه در نوع قوانین اساسی معاصر اقتضا می كند كه نظارت عام، تام، قطعی و لازم الاجرا و در همه امور مربوطه جاری باشد.
با این تفاصیل، نظر قانونگذار عادی نیز نسبت به نظارت شورای نگهبان كه برای اجرای اصل 99 به تصویب رسیده، نظارت گسترده استصوابی است كه در آن نه تنها شورای نگهبان راجع به هر امری كه مربوط به انتخابات است حق نظارت دارد بلكه هیأت مركزی نظارت به عنوان بازوی اجرایی شورا در امر نظارت، بر كلیه مراحل انتخاباتی نظارت خواهد كرد.
در كنار قانون اساسی، قوانین متعدد عادی نیز در خصوص نظارت شورای نگهبان بر انتخابات به تصویب رسیده است. اگر چه همه قوانین به عنوان «قانون نظارت» نام گذاری نشده است، ولی نوع و چگونگی نظارت در آن ها مشخص شده است. از جمله این قوانین می توان به قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 9/5/1365، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 7/9/1378 و اصلاحات آن، قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران و قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اشاره نمود.
نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری
این مجلس به دلیل ویژگی و اهمیتی كه دارد و همچنین تخصصی بودن ساختار تشكیل دهنده آن و نیز وجود صلاحیت ها و وظایفی كه در ارتباط با مهم ترین ركن نظام جمهوری اسلامی ایران یعنی نهاد رهبری دارد مورد عنایت بسیار زیاد قانون گذار اساسی قرار گرفته است تا حدی كه از ردیف امور اجرایی و اداری كشور خارج شده و در شأنی بالاتر به آن نگریسته شده است. اصل یكصدوهشتم قانون اساسی، این مجلس و چگونگی تشكیل آن را به ترتیبی غیر از ترتیب معمول در تشكیل مجالس مقرر داشته تقریباً همه امور این مجلس را به خودش واگذار نموده است: «قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، كیفیت انتخاب آنها و آییننامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهاء اولین شورای نگهبان تهیه و با اكثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد. از آن پس هر گونه تغییر و تجدید نظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است.»
قانون اولیه انتخابات خبرگان و نظارت بر آن ابتدائاً در تاریخ 10/7/1359 به حكم قانون اساسی توسط فقهای شورای نگهبان تدوین و تصویب و برای تأیید نهایی به حضرت امام خمینی (ره) تقدیم و پس از تأیید معظم له منتشر گردید. آیین نامه اجرایی آن نیز در 18/7/1361 به تصویب رسید. این قانون و آیین نامه بارها مورد اصلاح قرار گرفته است.
ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون انتخابات خبرگان مقرر می دارد: «پیش از شروع انتخابات از سوی شورای نگهبان 5 نفر از افراد مسلمان، مطلع و مورد اعتماد و دارای حسن سابقه به اكثریت مطلق آراء اعضای شورای نگهبان به عنوان هیأت مركزی نظارت بر انتخابات خبرگان انتخاب و به وزارت كشور معرفی می شوند. از پنج نفر عضو هیأت مركزی حداقل باید یك نفر از فقهای شورای نگهبان باشند.» ماده 66 همان آیین نامه بیان داشته است: «هیأت مركزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات خبرگان می تواند برای هر استان اعم از مركز استان، مركز شهرستان و بخش های تابعه و شعب ثبت نام و اخذ رأی به هر طریقی كه مصلحت بداند ناظر یا ناظرینی جهت نظارت بر انتخابات تعیین نماید.» هر چند تعیین ناظران بر عهده هیأت مركزی نظارت قرار گرفته است، اما با توجه به ماده 67 و 68 همان آیین نامه «شورای نگهبان در هر مورد كه صلاح بداند می تواند رأساً تمام یا برخی از ناظرین را انتخاب نماید.» علاوه بر آن در صورت تعلل، مسامحه یا قصور در انجام وظیفه از طریق هر یك از اعضای هیأت مركزی نظارت بر انتخابات آن ها را بركنار و جانشین آن ها را تعیین نماید. تبصره 1 ماده 2 قانون انتخابات و آیین نامه داخلی خبرگان مرجع تشخیص دارا بودن صلاحیت كاندیدا شدن برای مجلس خبرگان را تنها فقهای شورای نگهبان قانون اساسی دانسته است. شروع انتخابات خبرگان رهبری منوط به دستور رهبری است. ماده 65 آیین نامه بیان داشته است: «هیأت نظارت مركزی شورای نگهبان بر كلیه مراحل و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت كشور كه در امر انتخابات مقرر است و هیأت های اجرایی و آن چه مربوط به صحت انتخابات می شود نظارت خواهد كرد.» همچنین ناظر یا ناظران شورای نگهبان در كلیه سطوح انتخابات (شعبه ثبت نام و اخذ رأی بخش، شهرستان و استان) وظیفه مراقبت از اجرای دقیق موازین قانونی را بر عهده دارند و چنانچه مواردی از تخلف و تعلل را مشاهده نمایند موظفند نسبت به گزارش آن با رعایت سلسله مراتب اقدام نمایند. همچنین بر اساس ماده 74 آیین نامه «شورای نگهبان می تواند برحسب نظارت مستقلاً انتخابات را در هر یك از مراحل در كل و یا بعضی مناطق حوزه های انتخابیه با ذكر دلیل باطل اعلام نماید.» ابطال كل انتخابات یك حوزه انتخابیه یا توقف انتخابات و همچنین ابطال انتخابات شعبی كه در سرنوشت انتخابات حوزه انتخابیه تأثیر تعیین كننده دارند، از اختیارات خاص شورای نگهبان است.
نظارت بر داوطلبی و انتخابات ریاست جمهوری
وظیفه خطیر ریاست جمهوری اقتضا می كند كه رییس جمهور از شرایط ویژه و برجسته ای برخوردار باشد تا بتواند به طور شایسته ای به ایفای وظیفه خطیر خود بپردازد. هرچند رییس جمهور با رأی مستقیم مردم انتخاب می شود اما تشخیص شرایط ویژه مورد نظر برای مردم شاید مشكل و در برخی اوقات غیرممكن باشد. به این دلیل قبل از ورود به انتخابات لازم است صلاحیت داوطلبان توسط مرجع صالح بی نظر و متخصص مورد بررسی قرار گیرد و آن گاه آنان كه دارای جمیع شرایط باشند صلاحیتشان برای ورود به انتخابات مورد تأیید قرار گیرد. در این راستا بند 9 اصل 110 «صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی كه در این قانون می‌آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان برسد.» همچنین بر اساس اصل 118 قانون اساسی «مسئولیت نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری طبق اصل نود و نهم بر عهده شورای نگهبان است.» ماده 2 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری بیان داشته است: «هیأت مركزی نظارت، بر كلیه مراحل انتخابات و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت كشور و هیأت های اجرایی كه در انتخابات مؤثر است و آن چه مربوط به صحت انتخابات می شود نظارت خواهد كرد.» همچنین بر اساس ماده 7 همان قانون، «شورای نگهبان در كلیه مراحل در صورت اثبات تخلف با ذكر دلیل نسبت به ابطال یا توقف انتخابات سراسر كشور و یا بعضی از مناطق اتخاذ تصمیم نموده و نظر خود را از طریق رسانه های همگانی اعلام می نماید و نظر شورای نگهبان در این مورد قطعی و لازم الاجراست و هیچ مرجع دیگری حق ابطال یا متوقف كردن انتخابات را ندارد.»
در پایان در خصوص نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری این نكته قابل ذكر است كه تشخیص صلاحیت داوطلبان فقط به عهده شورای نگهبان است و هیأت مركزی نظارت در این مسأله دخالتی ندارد. علت این امر اهمیت بسیار زیاد ریاست جمهوری و همچنین توانایی شورای نگهبان در رسیدگی به این موضوع به علت تعداد كم داوطلبان است. همچنین در این انتخابات برخلاف انتخابات مجلس شورای اسلامی كه در برخی موارد هیأت مركزی نظارت، نظارت استصوابی را اعمال می نمود و بدون اطلاع به شورای نگهبان خود راجع به موضوع تصمیم می گرفت و آن تصمیم لازم الاجرا بود، هیأت های مركزی نظارت و ناظرین شهرستان ها به عنوان نیروهای عملیاتی شورای نگهبان صرفاً نظارت اطلاعی دارند و هرگونه تصمیم گیری راجع به هر مسئله ای از انتخابات به عهده شورای نگهبان است.
نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی
قوه مقننه جمهوری اسلامی ایران، نهادی است كه ریشه در آرای عمومی دارد و بر طبق ضوابط اساسی مدون، سهم قابل توجهی از حاكمیت در نظام سیاسی كشور را اعمال می نماید. قوه مقننه حق خدادادی مردم و مظهر اراده عام ملت است كه در آن سرنوشت اجتماعی و سیاسی مردم رقم می خورد و برنامه زندگی آنان پس از برخورد اندیشه ها، كنكاش، مذاكره، تبادل افكار و در نهایت كسب اكثریت آراء به صورت مجموعه ای مدون در مجاری اجرا قرار می گیرد. قانون اساسی در بیان حاكمیت ملت اعمال قوه مقننه را به دو صورت مقرر داشته است:
الف: اعمال غیرمستقیم قوه مقننه كه از طریق مجلس شورای اسلامی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشكیل می شود و مصوبات آن پس از طی مراحل قانونی برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ می شود.
ب: اعمال مستقیم كه همان همه پرسی است و در اصل 59 قانون اساسی به آن اشاره شده است.
بی شك فلسفه وجودی مجلس شورای اسلامی در تصمیم گیری های اصولی در امور كشور، تحققو تبلور عینی مضمون آیه «و أمرهم شوری بینهم» است كه قرآن آن را به عنوان تنها روش پسندیده به رسول اكرم صلی الله علیه و آله و سلم توصیه و بر آن تأكید فرموده است: «و شاورهم فی الأمر.»
مجلس شورای اسلامی با داشتن حق قانون گذاری درباره عموم مسائل (در چارچوب موازین اسلامی و حدود قانون اساسی) و اختیارات وسیع دیگری كه دارد عمده ترین ركن جمهوری اسلامی و بارزترین تجلی آرای عمومی است. اهمیت ویژه مجلس شورای اسلامی اقتضا كننده شرایط خاص در امر انتخابات و نظارت بر آن است. طبق اصل 62 قانون اساسی، شرایط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان و كیفیت انتخابات را قانون معین خواهد كرد. عدم تعیین این شرایط در قانون اساسی به دلیل آن است كه برخی از شرایط انتخاب كننده و انتخاب شونده منوط به مقتضیات زمان و مناسبات عمومی جامعه است كه با تحولات جاری كشور دچار تغییرات كلی می شود.
از آن جا كه مسئله نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی باید توسط نهاد مستقل و صاحب صلاحیتی انجام گیرد و چنین نهادی در نظام جمهوری اسلامی وجود خارجی داشت، این مسئولیت به طور مداوم بر عهده شورای نگهبان نهاده شده و در اصل نودونهم قانون اساسی بدان تصریح شد و آیین نامه اجرایی آن طی قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به تصویب اكثریت اعضای شورای نگهبان رسید.
نظارت بر همه پرسی و مراجعه به آرای عمومی
قانون اساسی در اصل 59 در مسائل بسیار مهم اعمال قوه مقننه را از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای عمومی مردم پیشبینی و اجرای آن را موكول به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی كرده است. بر اساس ماده 37 قانون همه پرسی جمهوری اسلامی ایران برای اجرای اصل 99 قانون اساسی نظارت بر همه پرسی به عهده شورای نگهبان است. ماده مزبور مقرر می دارد: «شورای نگهبان طبق قانون نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، بر همه پرسی و مراجعه به آرای عمومی نظارت خواهد كرد.»
نظر شما
اخبار برگزیده
پرونده ویژه
