تشخیص واجدالشرایط نبودن شهردار، فقط در صلاحیت شوراست

 قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان پس از کش‌وقوس‌های بسیار، بالاخره عصر روز گذشته ابلاغ شد. بااین‌حال همچنان بحث و حاشیه‌ها درباره مشمولان این قانون، به‌خصوص درباره شهرداران، به شکلی داغ و جدی در جریان است. برخی به شکلی مصرانه معتقدند شهرداران هم شامل این قانون می‌شوند و گروهی دیگر با ادله و استدلال‌های حقوقی نظری خلاف این دارند. در گروه اول بیشتر تعدادی از نمایندگان هستند و در گروه دوم حقوق‌دانان و تعدادی دیگر از نمایندگان مجلس و اعضای شورای شهر و… .

به گزارش  خبرگزاری برنا لرستان ، به نقل از شرق رئیس مجلس شورای اسلامی در نامه‌ای خطاب به رئیس‌جمهور، قانون اصلاح قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان را برای اجرا ابلاغ کرد. در متن نامه علی لاریجانی خطاب به حسن روحانی آمده است: «در اجرای اصل یکصدوبیست‌وسوم (۱۲۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قانون اصلاح قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان که با عنوان طرح یک‌فوریتی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده بود، با تصویب در جلسه علنی روز سه‌شنبه مورخ ۶/۶/۱۳۹۷ و تأیید شورای محترم نگهبان، به پیوست ابلاغ می‌شود».

بر اساس قوانین جاری کشور، وقتی یک قانون برای اجرا ابلاغ می‌شود، به مدت ۱۵ روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم‌الاجراست. حال باید دید با این قانون سرنوشت شهرداران منتخب شوراهای شهر در شهرهایی که مشمول این قانون هستند به کجا خواهد رسید.

محسن هاشمی، رئیس شورای شهر، چندی پیش در گفت‌وگو با روزنامه ایران به‌صراحت اعلام کرده بود: «شهردار ما ماندنی است». این متن گفته‌های هاشمی دراین‌باره است: «مجموعه نظر شورا بر ادامه ثبات مدیریت در شهرداری است. این امر قطعی است و شورا تمام تلاش خود را خواهد کرد که این ثبات مدیریت حفظ شود، زیرا شهر تهران این ظرفیت را ندارد که مدام تغییر مدیریت بدهیم و باید به کارهای اساسی و طولانی‌مدت بپردازیم و این صحیح نیست که تغییر مدیریت داشته باشیم. درنتیجه ما بر تصمیم خود پایدار هستیم، زیرا در قانون آمده است که شورای شهر، شهردار خود را برای مدت چهار سال انتخاب می‌کند و اساساً قانون دراین‌باره مدت دارد، لذا انتخاب خود را برای چهار سال انجام دادیم و فکر می‌کنم اگر این قانون تصویب شود هم درباره پست‌های انتخابی، عطف بماسبق نمی‌شود. درنتیجه شهردار ما ماندنی است. ما این را کتباً به وزیر کشور می‌نویسیم، به مجلس هم خواهیم نوشت».

در همین رابطه روزنامه شرق با محمدعلی رضایی، حقوق‌دان و نایب‌رئیس اسکودا – اتحادیه سراسری کانون‌های وکلای دادگستری ایران- گفت‌وگویی را صورت داده است تا نظر او را درباره ابعاد و جزئیات حقوقی این قانون درباره اینکه آیا شامل شهرداران نیز می‌شود یا خیر جویا شود. مشروح این گفت‌وگو در ادامه می‌آید:

‌با توجه به اینکه شهرداران به ارائه خدمات عمومی مشغول هستند، آیا می‌توانیم آن‌ها را طبق قانون کارمند دولت محسوب کنیم؟

در منظومه ادبیات حقوقی کشور ما همواره «شهرداری‌ها» در کنار «دولت» منظور نظر قانون‌گذار واقع‌شده و مقنن به تفکیک در مقام قانون‌انگاری جایگاه حقوقی این نهادها پرداخته است. بنابراین درصورتی‌که مقنن در مقام تبیین وحدت جایگاه این ارکان و هم‌پوشانی مطلق آن‌ها بود، ترسیم جایگاه‌های احصایی و تفکیکی، معنا و مفهوم پیدا نمی‌کرد.

‌فارغ از متن قانونی که درباره بازنشستگان تصویب شده است، ازنظر حقوقی آیا محدود کردن شوراها را در تعیین شهردار که مقامی انتخابی محسوب می‌شود، امری صحیح و به مصلحت می‌دانید؟

با تأسی از اصل هفتم قانون اساسی ناظر بر اصول صدم تا صد‌و‌ششم همان قانون شوراها، در کنار مجلس شورای اسلامی، تبلور و تجلی منحصربه‌فردی از پویش و اثربخشی حاکمیت قانون از طریق اجرای اراده ملت در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌هاست. ظرفیت‌های پیش‌گفته قانون اساسی این امکان را به آحاد شهروندان اعطا می‌کند که به شکل «حق‌مداری» در مقام اجرائی کردن منویات خود با نگاهی تکلیف محور به ارکان حکومت باشند.

شوراها به‌موجب قانون اساسی و متأثر از آن در قوانین عادی و خاص مرتبط این امکان را به شهروندان اعطا می‌کنند که در تعیین سرنوشت و چیدمان محیط اطراف زندگانی خود و مباشران و کارگزارانی که وظیفه تمشیت این امور مهم به‌عنوان متولی امر را دارند، هدایت و نظارت کنند. به همین اعتبار تعیین شهرداران به‌عنوان متولیان خاص ساماندهی به مبلمان شهری و تنظیم و تنسیق امور شهرسازی و رفاهی داخل در قلمرو خاص این اراده عمومی است که باواسطه انتخاب و نظارت به منصه ظهور می‌رسد.

درنتیجه در قانون اساسی صلاحیت ذاتی و انحصاری تعیین و نظارت بر حسن عملکرد شهرداران منحصراً به شوراها محول شده؛ بنابراین هرگونه تفسیر مخالف این امور اجتهاد در مقابل نص و محدود کردن اراده موکلین از جانب وکلایی است که نه این اذن به آن‌ها اعطا شده است و نه امکان استجازه فراهم است. برابر قاعده حقوقی و منطقی اذن در شیء اذن در لوازم آن است، صرفاً مقام یا مقامات ناصب امکان و مجال پویش و پردازش را دارند و لاغیر.

‌ آن‌طور که از متن قانون و همچنین صحبت نمایندگان برمی‌آمد، قانون منع به‌کارگیری بازنشستگان یک قانون عام است. آیا می‌توانیم آن را ناسخ قانون شوراها که مصوب سال ۷۵ است و همچنین الحاقات و اصلاحات بعد آن بدانیم؟

قانون منع به‌کارگیری بازنشستگی از نظر‌گاه تقسیم اصولی قوانین موضوعه قانون عام است و متقابلاً قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوب ١٣٧۵ ازنقطه‌نظر تقسیمات قوانین قانون خاص تلقی می‌شود؛ بنابراین در‌صورتی‌که با تفسیری موسع و باز قلمرو شمول قانون اولیه را مطلق قلمداد کنیم، در مقام تعارض و مطابق اسلوب قانون‌گذاری و با تکیه‌بر مفهوم معروف تقنینی عرفی و اصولی «عام مؤخر ناسخ خاص مقدم نیست»، دامنه شمول قانون اخیرالتصویب منع به‌کارگیری بازنشستگان نمی‌تواند مصداقی از انتخاب شهرداران به‌عنوان منتخبان شوراها را شامل شود. صرف‌نظر از این رابطه منطقی-اصولی، شهرداران مقام انتصابی نبوده؛ بلکه انتخابی هستند؛ بنابراین به طریق اولی نمی‌توان قائل به این مشمولیت بود.

‌آیا قانون منع به‌کارگیری بازنشستگان در اصلاحیه اخیرش، ناسخ قانون شوراهاست؟

اولاً این قانون یک «قانون عام» است و نمی‌تواند «قانون خاص مقدم» را نقض کند. دوم اینکه «قانون منع به‌کارگیری بازنشستگان» تابعی از قوانین امور اداری و استخدامی کشور است؛ یعنی ناظر بر کسانی است که به‌موجب احکام مقام مافوقشان، در جایگاهی منصوب می‌شوند. نه شوراها و نه انتخاب شهرداری‌ها و به‌طورکلی قوانین خاص مرتبط در این حوزه، هیچ‌کدام تابعی از قانون استخدام کشوری به‌ویژه ازنظر انتخابات و انتصابات نیستند؛ بنابراین چون وحدت ملاک ندارند، امکان قیاس از این مقوله نیز اجتهاد در برابر نص است.

‌با توجه به اینکه طبق تبصره ۴ ماده ۷۱ قانون شوراها، مدت شهرداری چهار سال است و خاتمه آن هم تنها با موارد مصرح در همین قانون و آیین‌نامه آن میسر است، آیا بدون تصریح قانون ما می‌توانیم مدعی تخصیص یا نسخ‌ آن با قوانین دیگر بشویم.

تخصیص یا نسخ مستلزم نص است. مادامی‌که نص وجود دارد، نمی‌شود به اصل عمل کرد. حتی اگر بخواهیم به اصل هم عمل کنیم، اصل می‌گوید عام مؤخر نمی‌تواند خاص مقدم را نسخ کند. درنتیجه نه به اعتبار اصل و نه به اعتبار نص این قانون نمی‌تواند درباره انتخاب شوراها یک بدعت جدید را از تصویب مجلس شورای اسلامی بگذراند. هر اتفاقی برخلاف این بیفتد، عدول از قانون اساسی است و مطمئناً در آینده بی‌اعتبار خواهد شد؛ اما در این گذار ما یک اتفاق پرهزینه‌ را رقم خواهیم زد.

‌با توجه به بند دال تبصره ۴ ماده ۷۱ که فقدان هریک از شرایط احراز سمت شهردار را به تشخیص شورای شهر واگذار کرده، آیا این تشخیص به‌منزله سپردن تفسیر موارد ابهام قانونی به شوراست یا اینکه نیازی به استفساریه از مجلس نیز وجود دارد؟

ما یکی از انواع تفاسیرمان، تفسیر قانونی است؛ یعنی آن مرجعی که قانون وضع می‌کند، خود باید در مقام تفسیر برآید. دوم اینکه برابر اصول مسلم حقوقی اذن در شیء اذن در لوازم آن است، به این مفهوم که اگر شما اذن در شیء نداشتید، به طریق اُولی، اذن در لوازم آن نیز ندارید. اذن درباره واجدالشرایط بودن یا نبودن شهردار صرفاً داخل در قلمرو صلاحیت شوراست؛ نه هیچ مقام دیگری. بنابراین قوانین مربوط به احراز صلاحیت‌ها و تشخیص صلاحیت‌ها، جزء قواعد آمره است و با هیچ قانونی نمی‌توان برخلاف آن عمل کرد.

‌شهرداری‌ها طبق ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، جزء نهادهای عمومی غیردولتی هستند و طبق ماده ۱۱۷ همین قانون نهادهای عمومی غیردولتی شامل این قانون نیستند. آیا می‌توان مستند به این قانون شهرداری‌ها را مشمول قوانین مدیریت خدمات کشوری و قوانینی که بعداً به آن ارجاع می‌دهند، بدانیم؟

در کنار متون قانونی که شما ذکر کردید، در قوانین بی‌شماری قانون‌گذار به‌صراحت گفته است دولت و «شهرداری‌ها». اگر قرار بود شهرداری‌ها جزء قلمرو دولت به معنای اخص باشند، احصای شهرداری‌ها در کنار دولت معنا ندارد. دیگر اینکه در قانون تعیین فهرست سازمان‌های عمومی غیر‌دولتی مصوب ۱۳۷۳، شهرداری‌ها جزء سازمان‌های عمومی غیردولتی احصا شده‌اند.

با توجه به احصاهای متعددی که قانون‌گذار در متون مختلف در مقام تعیین جایگاه شهرداری به عمل آورده است، تفسیر دولت درباره شهرداری‌ها، سازمان‌های عمومی غیر‌دولتی را شامل می‌شود؛ یعنی اینجا اثبات شیء نفی ما‌عدا نخواهد کرد. اگر ما شهرداری را با این تفسیر دولتی بدانیم، به‌طورقطع می‌توان گفت ما دیگر هیچ سازمان عمومی غیردولتی نخواهیم داشت.

‌ به نظر شما با وضع و تصویب قوانینی ازاین‌دست، ثبات و جایگاه شوراها متزلزل نمی‌شود و شوراها فاقد قدرت و جایگاهی که در قانون اساسی پیش‌بینی‌شده، نمی‌شوند؟

هر قانون عادی که قلمرو مصادیق قانون اساسی را محدود کند، اعتبار حقوقی و قانونی ندارد. فلسفه وجودی شوراها به‌موجب قانون اساسی اعطای اختیار خاص به شهروندان برای تعیین سرنوشت است. شهروندان به‌موجب این قانون جایگاه موکل را دارند و هیچ وکیلی به‌موجب عمومات قانونی، احکام فقهی و قوانین خاص مرتبط، از این اختیار برخوردار نیست که با اذن خود اذن موکل را محدود کند.

هرگونه وضع قانونی که در مقام تحدید حدود اختیارات شوراها باشد، با روح قانون اساسی در تضاد است و این یک بدعت نوظهور و قیام علیه قانون اساسی است.

مصاحبه: افشین عزیزی