قانون اساسی، هیات نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی و FATF

اخیرا شاهد پدیده بی سابقه ای در فرایند قانونگذاری کشور هستیم که پیش از این با آن روبه رو نبوده ایم و آن این است که تمام ارکان قانونگذاری کشور از دولت و مجلس گرفته تا شورای نگهبان موضوعی را تصویب و عدم مغایرت آن را با قانون اساسی و شرع اعلام می کنند لیکن ابلاغ رسمی آن به دلیل تشخیص ابتدایی مغایرت قانون مصوب با سیاست ابلاغی به تشخیص هیات نظارت بر اجرای سیاستهای کلی وابسته به مجمع تشخیص مصلحت متوقف می کند.

همزمانی مخاطره این اظهار نظر را به شدت افزایش میدهد در حالیکه مجلس شورای FATF این اتفاق با طرح پرونده ایران در اسلامی با تصویب لایحه های چهارگانه گام مؤثری در خروج ایران از لیست سیاه برداشت، این اقدام هیات نظارت گامی منفی تلقی می گردد. هر چند کسی نمی تواند نسبت به اظهار نظر این گروه طی امروز و فردا پیش بینی درستی داشته باشد، لیکن افراد مطلع حدس می زنند با توجه به تعهد دولت و مجلس ایران به مبارزه با پولشویی و تروریسم احتمالا حالت تعلیق برای یک دوره دیگر تمدید شود.

اجلاس بعدی این گروه در 19 فوریه سال 2019 مصادف با 30 بهمن ماه سالجاری است. این بدین مفهوم است که بازار و مبادلات تجاری و مالی همچنان دستِ کم برای یک دوره چهارماهه دیگر در وضعیت عدم قطعیت که سمِّ مهلک اقتصاد است باقی می ماند. هرچند هیات عالی نظارت خود را از حیث حقوقی پاسخگوی ملت ایران نمی داند، لیکن واقعیت این است که در پیشگاه تاریخ باید مسئولیت این زیان رسانی به منافع ملی ایران و ایرانیان را بپذیرد.

رفتار و دامنه اختیاری که هیات عالی نظارت بر اجرای سیاست های کلی برای خود قایل است در شان رکنی برتر از قوای مجریه و مقننه و شورای نگهبان است. نظر به اهمیت حیاتی و اثر تعیین کننده ای که این رویکرد بر نظام حکمروایی، حفظ منافع ملی و آینده ایران دارد و این که شورای نگهبان در عمل آن را پذیرفته است، نسبت به آن حساس شدم و کند وکاوی پیرامون چند و چون موضوع و واقعیت این هیات در ساختار حاکمیت بر اساس قانون اساسی انجام دادم. موضوع محوری این یادداشت همین مطلب است. دامنه تاثیر و اهمیت موضوع از منظر اینجانب ناظر بر 5 حوزه زیر است:

1- رکن قدرتمند جدیدی در ساختار حکمرانی کشور که در قانون اساسی تعریف نشده و قدرت توقف تصمیم های سایر ارکان قانونی را دارد اعلام موجودیت نموده و هیچ پاسخی هم به ملت نمی دهد؛

2- این تصمیم ظرفیت بر هم زدن و تلاشی جبهه ایستادگی قدرتهای بزرگ جهان در برابر زیاده خواهی و 1+4 و ایران یکجانبه گرایی امریکا حول موضوع ایران و با محوربودن ایران از مجرای همکاری قدرتهای جهانی را دارد و به طور دقیق بر خلاف ژست انقلابی آن به نفع امریکا و سیاستهای ترامپ و نتانیاهو است؛

3- قانون های متوقف شده اثر کارکردی فوری در تجارت و مبادله های مالی ایران و جهان- حتی با کشورهای با بیشترین سهم مبادله اقتصادی و سیاسی و تجاری چون چین و روسیه و همسایگان چون عراق و افعانستان دارد و در نهایت به طور مستقیم بر توان مقاومت ایران در برابر تکانه های اقتصادی خارجی و تولید ملی که عمده ترین هدف ابلاغ سیاستهای اقتصاد مقاومتی بوده و هست اثر منفی می گذارد؛

4- این موضوع بر بی ثباتی و شدت وضعیت عدم قطعیت در بازار که منجر به افزایش نرخ ارز خارجی و کاهش ارزش پول ملی و فقیر شدن ملت ایران می شود اثر فوری می گذارد و

5- اثر مستقیمی بر حمل ونقل بین المللی؛ اعم از دریایی، هوایی؛ ریلی و جادهای می گذارد و در صورت باقیماند ایران در لیست سیاه حتی امکان حمل ونقل ابتدایی با کشورهای همسایه با چالش های بسیار بزرگ و پرهزینه مواجه خواهد شد و در صورت تعلیق موقت، هرگونه سرمایه گذاری سنگین داخلی و خارجی در ایران تا رفع این وضعیت در بوته اجمال و بی تصمیمی باقی خواهد ماند.

به گزارش اداره کل روابط عمومی شورای نگهبان، دکتر کدخدایی در گفت وگو با خبرنگار یک از خبرگزاری ها در 18 مهرماه، با اشاره به الحاق دولت ایران به جلسه همان روز شورای نگهبان اظهار داشت: در نشست امروز بخشهای باقیمانده از لایحه از لوایح مرتبط با اصلاح قانون مبارزه با پولشویی (پالرمو) و لایحه کنوانسیون مقابله با جرایم سازمان یافته فراملی بررسی شد.

وی افزود: با توجه به اصلاحات صورت گرفته در مجلس، ایرادات شورای نگهبان به این دو لایحه (FATF) برطرف شده است و از نظر شورا ایرادی وجود ندارد اما نظراتی که مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص مغایرت این لوایح با سیاستهای کلی نظام در بخش امنیتی و اقتصاد مقاومتی وجود داشت، هنوز لحاظ نشده، به همین دلیل این دو لایحه را به مجلس فرستادیم تا نظرات مجمع را لحاظ و به ما اعلام کنند.

سخنگوی شورای نگهبان تصریح کرد: بررسی نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعلام لحاظ نشدن آن در مصوبه مجلس از سوی ما، در قالب انطباق و یا عدم انطباق مصوبه مجلس با اصل 110 قانون اساسی صورت گرفته است.

کدخدایی خاطرنشان کرد: لایحه الحاق دولت هم که اخیرا در مجلس به تصویب رسیده، در دستور کار امروز CFT ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم شورا نبود.

نکات بی سابقه ای در این اظهار نظر وجود دارد. یکم آنکه وی اعلام وجود رکن جدیدی را در فرایند قانون گذاری به رسمیت می شناسد که در قانون اساسی وجود ندارد و در ادامه بحث معلوم خواهد شد که آن مجمع تشخیص مصلحت هم نیست. بلکه، هیات نظارت وابسته به مجمع است.

نکته دوم وی می گوید که ایرادات شورای نگهبان بر این دو لایحه بر طرف شده ولی نظرات مجمع لحاظ نشده است. طرفه آنکه این موضوع را هم به اصل 110 قانون اساسی نسبت می دهند. آیا در قانون اساسی هیچ مرجع دیگری برای مطابقت قانون های مصوب مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع جز شورای نگهبان تعریف شده است؟ وقتی شورای نگهبان اعلام می کند که ایرادهای آن برطرف شده است، این اظهار نظر شامل اصل 110 هم می شود. در ادامه به چند تعارض مهم در این بیان که حاکمیت قانون و استواری در نظام قانونگذاری را در معرض تهدید جدی قرار داده است، اشاره می کنم.

1- آیا سیاستهای ابلاغی فوق قانون اساسی است و یا ذیل قانون اساسی است؟ وقتی ابلاغ سیاستها دراجرای اصل 110 قانون اساسی صورت می گیرد پرواضح است که آنها نسبت به قانون اساسی وضعیت فرودین دارند و نه فرازین. افزون بر این، رهبری در ذیل ابلاغیه ای خود همواره می فرمایند که در جهت اجرای آنها چنانچه باید قانون هایی نسخ و یا وضع شوند، مسیر قانونی خود را طی کنند. پس ایشان خودشان به قانون اساسی و مجاری قانونی متعهد هستند و اجرای سیاستها را در چارچوب قانون طلب می کنند.

2- رابطه اصل نهاد مجمع تشخیص مصلحت با سیاستها وضعیت مشورت برای رهبری دارد. بنابراین، مجمع فاقد اصالت و اختیار ذاتی در این ارتباط است. چه رسد به هیات نظارتی که منبعث از آن است. بر اساس مقررات موضوعه مجمع، نظرات این هیات تا زمانی که در مجمع به تصویب نرسیده است فاقد ارزش اعلامی است. بر اساس مواد 7، 8 و 9 مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام به صراحت درج شده است که در هر حال، تشخیص و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت با سیاستهای کلی برعهده مجمع خواهد بود. دستورالعمل فوق و هیچ یک از مواد و مفاد آن تا کنون نسخ نشده وهنوز به طور رسمی ملاک عمل مجمع می باشد.

حال آنچه که از سوی دبیرخانه مجمع به شورای نگهبان اعلام شده است، نظر هیات نظارت است. بنابراین فاقد ارزش رسمی است.

3- در پی جویی که در ارتباط با بند قبلی داشتم عده ای مدعی بودند که بر اساس عبارت ذیل اصل 110 قانون اساسی امکان تفویض اختیار از سوی رهبری به هر مرجعی وجود دارد. بند 2 اصل 110 اشعار می دارد که نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام بر عهده رهبری است و ذیل این اصل تصریح شده که رهبر می تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند.

در این ارتباط چند بحث وجود دارد. اول آنکه تا کنون چنین تفویض اختیاری از سوی رهبری اعلام نشده است. قاعدتا موضوعی در این سطح از اهمیت که قدرت توقف تمام فرایندهای قانونی را دارد و بر سرنوشت آحاد ملت ایران و حقوق عمومی تک تک شهروندان اثر می گذارد اگر وجود می داشت می بایست اعلام عمومی می شد تا همگان بدانند. دوم آنکه، آیا وظایف و اختیارات ذاتی نهادهای حکومتی قابل تفویض به دیگری است؟ عمومات حقوقی می گوید چنین تفویض اختیاری ممکن نیست. همچنان که مجلس شورای اسلامی و دولت نیز نمی توانند اختیارات خود را به هیچ کس واگذار کند. آنچه در تفویض اختیار آمده، اختیار شخص مدیر است و نه اختیار نهاد. نمونه برجسته آن اصل 127 قانون اساسی است.

در این اصل آمده که رییس جمهور و هیات وزیران می توانند در موارد خاص نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین کنند. در این موارد تصمیمات نماینده و یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رییس جمهور و هیات وزیران خواهد بود. لیکن، نکته مهم آن است که فرایند ابلاغ این تصمیم ها همانند سایر تصمیم های دولت است و باید از سوی دبیرخانه هیات وزیران و با امضای رییس جمهور و یا معاون اول ابلاغ گردد و شخص و هیات صاحب اختیار قدرت ابلاغ مستقیم ندارد. این موضوع در اجرای اصل 85 قانون اساسی که ناظر بر تفویض اختیار مجلس به کمیسیونها برای تصویب موقت قانون است نیز به همین نحو عمل می شود و نهایتا قانون از سوی رییس مجلس پس از طی مراحل بررسی در شورای نگهبان ابلاغ می شود.

بنابراین، حتی با فرض آنکه اختیاری از سوی رهبر به مجمع و یا هیات عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی نظام تفویض شده باشد، ابلاغ نظر نهایی آنان باید از سوی نهاد رهبری و به امضای شخص رهبر صورت گیرد و گرنه فرایند قانونگذاری سست و بی بنیان می شود.

سوم، آنچه که در این ارتباط در دسترس ما است، مقررات ناظر بر نحوه کار کمیسیون نظارت مجمع تشخیص است که نسخ آن نیز ابلاغ نشده و همچنان بر اساس اعلام رسمی مجمع تشخیص 1396.07.29 مصلحت ملاک عمل می باشد.

آنچه که در جستجو رسانه ای یافتم، یک ادعا از سوی آقای رضایی در است که به شرح زیر است:

به گزارش خبرنگار حوزه احزاب یک از خبرگزاری ها، محسن رضایی دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام در نشست خبری که صبح همان روز در مجمع برگزار شد، با بیان اینکه در این جلسه در رابطه با تعیین اعضای هیأت عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی نظام بحث شد، اظهار داشت: ضوابط و شرایط تعیین اعضای این هیأت به تصویب رسید و از این رو هیأت عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی به دستور رهبر انقلاب تشکیل می شود.

رضایی با اشاره به اینکه وظایفی که قبلاً در صحن مجمع انجام می شد به این هیأت منتقل می شود، افزود: بنابراین، هیأت نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نقش تعیین کننده ای دارند و ارزیابی و تهیه گزارش های مربوط به آن در دبیرخانه صورت می گیرد.

همچنان که ملاحظه می شود در این بیان هیچ اشاره ای به تفویض اختیار رهبری به این هیات نیست. افزون بر اینکه مقررات نظارت پیشین نیز نسخ نشده است. ادعای بعدی باز می گردد به ادعای آقای علی احمدی قائم قام دبیر مجمع تشخیص مصلحت.

به گزارش خبرنگار یکی از خبرگزاری ها، علی احمدی با حضور در برنامه گفت وگوی ویژه خبری چهارشنبه 1397.07.19 شبکه دو سیما به برخی از وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام اشاره کرد و با تفکیک دو موضوع مصلحت و نظارت افزود: 'مصلحت'، موضوع اصل 112 قانون اساسی است که بر اساس آن هنگامی که شورای نگهبان مصوبه مجلس را مغایر با قانون اساسی و یا شرع تشخیص دهد و مجلس بر نظر خود اصرار کند، موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده می شود .

وی ادامه داد: موضوع 'نظارت'، بر اساس بند 2 اصل 110 قانون اساسی است که بر اساس آن نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی بر عهده مقام معظم رهبری است که ایشان می توانند این اختیار را به اشخاص حقیقی یا حقوقی تفویض کنند که در گذشته این اختیار را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض فرمودند.

احمدی با اشاره به اینکه هیات 15 نفره نظارت با عنوان هیات عالی نظارت در مجمع تشخیص مصلحت نظام تشکیل شد افزود: انطباق مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام با سیاستهای کلی نظام از وظایف این هیات است.

جانشین دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام اضافه کرد: هیات عالی نظارت، مصوبات مجلس شورای اسلامی با سیاستهای کلی نظام را تطبیق می دهد و مغایرتها را به شورای نگهبان ارجاع می دهد و این شورا درباره آن اعلام نظر می کند.

در این بیان یک ادعای بسیار بزرگ و یک تناقض نهفته است. ادعای بزرگ آنکه این هیات جانشین رهبری است و اعتبار نظراتش معادل نظرات رهبری است که تا کنون چنین چیزی در نظام قانونگذاری ایران سابقه نداشته و سیره شناخته شده رهبری نیز نیست.

تناقض در آنکه مغایرتها به شورای نگهبان اعلام می شود و این شورا در باره آن اعلام نظر می کند. اگر این هیات جانشین رهبری است که چگونه شورا در بارهی تشخیص آنها اظهار نظر مجدد می کند و اگر حضرات نظر شورا را قبول دارند که شورا عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی را اعلام کرده است.

4- در ارتباط نظر رهبری و توصیه های FATF اخیرا دو نقل قول از ایشان صورت گرفته است. یکی آنکه رییس مجلس 1397.07.15 در جریان تصویب کنوانسیون CFT تحت عنوان قرائت نامه از ایشان نقل کردند مبنی بر اینکه من از رهبری درباره بررسی لوایح سوال کردم و ایشان نظرشان را گفتند و من هم برایتان خواندم. در این نامه نسبت به موافقت و عدم موافقت درباره لوایح چهار گانه به دنبال فرمایشات معظم له آمده است که ایشان با بررسی این لایحه مخالفتی ندارند تا مسیر قانونی خود را طی کند.

نقل قول دیگر مربوط به آیت الله مکارم شیرازی است که به واسطه آقای مصباحی مقدم در رسانه انتشار یافت. ایشان گفت: حضرت آیت الله مکارم شیرازی در دیداری که در مشهد با رهبر انقلاب داشتند نظر خودشان را در این موارد مطرح می کنند و از حضرت که نظر خود شما چیست؟ مقام معظم رهبری در جواب می فرمایند « من اینها را دیدم، خودم به جمع بندی نرسیدم و چون خودم به جمع بندی نرسیدم نظر خاصی ندارم »

با این دو بیان مبنای ورود هیات عالی نظارت معلوم نیست که چیست. اظهار نظر این هیات به ادعای خودشان به واسطه وکالت و تفویضی که از سوی رهبری شده است معنی پیدا می کند و گرنه به طور ذاتی دارای هیچ اعتباری نیست. وقتی موکل چه در شکل و چه در محتوی، اظهار بی نظری می کند و میفرماید که مسیر قانونی چون سایر لوایح طی شود و باز می فرماید که من اینها را دیدم و خودم به جمعبندی نرسیدم یعنی من به محتوی هم رسیدگی کردم باز نظر ندارم، حال چگونه وکیل ورود پیدا می کند و اظهار مغایرت از طرف موکل می نماید؟ گویا همان داستان تاریخی اجتهاد در برابر نص است که یکبار دیگر تکرار می شود.

5- از یکی از افراد درگیر سؤال کردم که اگرمجلس بر نظر خود اصرار کند چه می شود؟ پاسخ این بود که اگر دوبار مجلس بر نظر خود اصرار کند، موضوع حکم اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان را پیدا می کند. بنابراین، جهت حکمیت به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع می شود و اینبار صحن مجمع اظهار نظر می کند. واقعا طرفه تدبیری است این فرایند وضع شده! از یک سوی، شورای نگهبان در این ارتباط صرفا در مقام ابلاغ تشخیص هیات عالی نظارت بوده و خودش اعلام کرده که ایرادهای من مرتفع شده بنابراین، اختلافی با مجلس ندارد. ولی، اگر مجلس نظر هیات عالی نظارت را نپذیرد، موضوع در حکم اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تلقی و به مجمع تشخیص ارجاع می گردد و از سوی دیگر، هیات عالی خود را جانشین رهبری می داند و اعتبار حکم خود را معادل حکم ایشان می داند که قدرت توقف لایحه دولت و مصوبه مجلس شورای اسلامی را دارد. در عین حال، برای حل اختلاف بین نظر ایشان با این اعتبار و مجلس، موضوع به مجمع تشخیص ارجاع میگردد.

بر اساس ادعای حضرات، حکمی که اعتبار حکم رهبری را دارد در صورت پافشاری مجلس شورای اسلامی در مخالفت با آن، برای تصمیم گیری نهایی به مجمعی ارجاع می گردد که اعتبار وجودیش مقام مشورت برای رهبری است و تمام اعضای آن از سوی رهبری منصوب و تصمیم نهایی آن چناچه از سوی رهبری امضا شود اعتبار پیدا می کند.

چنین مجمعی می خواهد اختلاف بین جانشین رهبری و مجلس را به زعم حضرات حل وفصل کند. این آشکار یک دور است. واقعا حضرات به این مسائل ابتدایی فکر نمی کنند که چنین ادعاهایی را مطرح می نمایند.

6- اگر مجمع برای خود اختیار یک رکن مستقل در فرایند تایید نهایی قانون را قائل است، پس چرا مستقیما خود نظر خود را به مرجع قانونگذاری که مجلس است ابلاغ نمی کند و اگر اظهارنظر آن بخشی از فرایند تطبیق قوانین عادی با قانون اساسی است که بخشی از اختیارات شورای نگهبان است.

واقعیت آن است که کشور در موقعیت خطیری قرار دارد. کوچکترین اشتباه از سوی دولت و مجلس زیان های غیرقابل جبرانی را به کشور تحمیل می کند. همچنان که تا کنون بر اثر همین اقدام های غیر مسئولانه، اقتصاد ایران در وضعیت عدم قطعیت کلی قرار گرفته و بازار بی ثباتی جدی را تجربه می کند. اکنون که پس از فراز و فرودهای فراوان و دولت و مجلس به اجماع نسبی رسیدند و موضوع در قالب FATF پس از 10 سال بررسی پیرامون نحوه تحقق توصیه های لایحه های چهارگانه به نتیجه رسیده است، هیات عالی نظارت مغایرت آنها را با سیاستهای ابلاغی اعلام می کند و هزینه بسیار بزرگی را بر روی دست مردم ایران می گذارد.

من اظهار نظر هیات را به دقت مطالعه کردم. با هیچ سریشمی امکان برقراری ارتباط بین آنها و سیاستهای کلی ابلاغی نیست. تمام استدلال ها به قول علما بر روی مقدمات بعیده استوار است که فاقد ارزش وجوبی هستند. درست است که حضرات خود را از حیث حقوقی پاسخگوی ملت ایران نمی دانند لیکن، در نهایت هیچکس نیست که خود را بتواند مصون از پاسخگویی قرار دهد. در نهایت افراد باید به مردم پاسخ دهند. چگونه می توان پذیرفت هیاتی 15 نفره که اکثر مردم نام اکثر آنها را نمی دانند مقدرات کشور را در دست بگیرند و تصمیم دولت، مجلس و شورای نگهبان را وتو کنند؟ حضرات چگونه به خود جرات می دهند اکنون که جبهه قدرتمندی دستِکم از منظر سیاسی در برابر یکجانبه گرایی امریکا با محوربودن موضوعی ایران شکل گرفته و قدرت هایی که سالها متحد امریکا بوده اند و بر روی موضوع ایران رودرروی او قرار گرفته اند را به نفع امریکا بشکنند؟

آیا قطع امکان همراهی چین و روسیه با ایران متضمن منافع ایران است؟ آیا قطع امکان تجارت و مبادله مالی ایران با دنیا در شرایط تحریم سرسختانه امریکا نشانِ انقلابیگری است؟ آیا در ترسیم تصویری مخالف مبارزه با ترویسم و پولشویی در جهان از ایرانی که قربانی تروریسم است و از سوی باندهای قاچاق اسلحه و مواد مخدر تهدید می شود، کوچکترین تدبیری نهفته است؟

من نمی گویم که اگر این قانون ها پذیرفته شده بود، کشور گل وبلبل می شد ولی، پذیرش هر یک روز زودتر آنها هم از حیث مبارزه با فساد و پولشویی در درون ایران گام بزرگی رو به جلو بود و هم کمکی به برچیده شدن وضعیت عدم قطعیت اقتصاد و بی ثباتی بازار در ایران بود. بی گمان، اگر تصویب این لایحه های چهارگانه همزمان با پذیرش برجام بود، میزان بهره مندی ایران از برجام دهها برابر وضع موجود بود. قطعا، بزرگترین مانع دسترسی ما به بانک های بزرگ جهانی و جلب سرمایه گذاری بین المللی عدم حل وفصل جامع مسائلمان با FATF بود. چرا عده ای نمی خواهند واقعیتها را بپذیرند و با سخت سری ملت ایران را در تنگنا و فقر قرار می دهند؟ حضرات باید بپذیرند حاکمیت یک هیاتِ در پشتِ پرده بر مقدراتِ کشور از سوی هیچکس، اعم از دولت، مجلس و ملت تحمل نمی شود و مورد قبول قرار نمی گیرد.

* وزیر راه و شهرسازی